Entidades subnacionales: paradiplomacia y la gobernanza multinivel.


Política y gobierno

Javier Boher

Sociólogo y Polítologo. Director del área de Política y Gobierno y Director de la Diplomatura en Política y Gobierno de la Escuela de Globalización y Relaciones Transnacionales.

Es sabido que las transformaciones sufridas por el mundo desde la última década del siglo XX todavía no han encontrado algo que las detenga. El derrumbe del comunismo y la consolidación del capitalismo como sistema rector de la economía global desencadenaron un proceso de interconexión de dimensiones nunca antes vistas.

Como parte de dicho fenómeno, los Estados Nacionales fueron perdiendo su capacidad de responder con celeridad y resolver con eficiencia los problemas o necesidades de las regiones más alejadas de los centros de toma de decisión a nivel nacional. El dinamismo de un nuevo mundo comenzó a presionar sobre estructuras forjadas durante décadas de intervencionismo estatal que no estaban preparadas para las profundas transformaciones que habrían de experimentar las relaciones entre los -y a través de- los Estados.

En medio de un fervor liberal que marcaba con optimismo la voluntad de cooperación entre los distintos territorios del mundo, surgen nuevos desafíos y problemáticas que hasta entonces no existían. Durante la década del ‘90 se dan numerosos procesos de integración económica que abren el juego a múltiples actores que hasta ese momento no habían podido proyectarse internacionalmente por la centralidad que los Estados Nacionales habían tenido en la conducción de la representación política y en el control de los flujos de dinero y capital.

En ese nuevo contexto es que se suceden nuevos desarrollos políticos que tienen como finalidad reconocer y andamiar a las ciudades, provincias o regiones que deciden recuperar para sí los instrumentos de política exterior para proyectarse hacia un mundo cada vez más interconectado. En dicho sentido, la reforma constitucional argentina de 1994 habilitó a que las provincias se integren al escenario internacional de manera autónoma, eludiendo (aunque no contradiciendo) al Ministerio de Relaciones Exteriores. Siguiendo la misma línea, se formalizó la figura de la región para dar un marco favorable a la voluntad de interrelación e integración en un entorno de descentralización política y económica.

Es desde este nuevo escenario global que se comienza a hablar de paradiplomacia y gobernanza multinivel, dos enfoques novedosos con los que poder hacer frente a la realidad de la irrupción y fortalecimiento internacional de las unidades subnacionales.

Siguiendo lo planteado por Noé Cornago, el primero de dichos desarrollos teóricos hace referencia a la participación de los gobiernos subnacionales en las relaciones internacionales, estableciendo contactos formales o informales, bilaterales o multilaterales, con entidades públicas y privadas, en cualquier tema de dimensión internacional de interés para dichos actores.

En esa línea podemos citar como ejemplo a la provincia de Córdoba y su integración en experiencias como ZICOSUR (con actores subnacionales de seis países) o ATACALAR (iniciativa que reúne a provincias del centro oeste argentino y la región chilena de Atacama). Incorporándose a ambas iniciativas Córdoba da cuenta de la irrupción de este nuevo fenómeno. Es a través de proyectos como estos que las diversas entidades buscan establecer relaciones favorables a sus intereses y proyecciones de crecimiento más allá de las fronteras de sus propios estados nacionales.

Respecto a la situación de ZICOSUR, se ha resaltado el impacto que tendría el desarrollo y consolidación de un corredor bioceánico (un largo anhelo de las provincias del interior del país, históricamente relegadas del comercio internacional por la falta de infraestructura de transporte y la concentración geográfica de la actividad del comercio internacional) así como también la materialización de la hidrovía Paraguay-Paraná, que contribuiría a la integración real del territorio, con el consabido impacto económico y social.

Para que dichas iniciativas prosperen, no alcanza solamente con enunciarlas y plasmarlas en acuerdos y documentos, sino que los firmantes se deben comprometer en su implementación. Es allí donde entra en juego la segunda categoría, la de la gobernanza multinivel.

Formulado inicialmente como un mecanismo para garantizar el “buen gobierno” en el contexto de integración europea, por sus implicancias se expandió rápidamente por el mundo, debido a la complejidad de los múltiples ordenamientos en los que las entidades subnacionales se ven inmersos.

Si se parte de la premisa de que los recursos son limitados (así en tiempo como en costo) y que las soluciones deben llegar de la mejor manera a los ciudadanos, la actividad de los gobiernos que se encuentran más próximos a los beneficiarios de las políticas públicas debe coordinarse con otros actores que se ubican por encima, ya sean ordenamientos regionales, nacionales o supranacionales.

En ese sentido vale retomar el ejemplo de Córdoba, que para encarar su inserción en la región forma parte de diversas comisiones que deben garantizar el trabajo conjunto entre los diversos actores, armonizando procesos y unificando políticas que contribuyan al desarrollo de estos espacios de integración.

Sin embargo, pese a la voluntad de los gobiernos subnacionales, la novedad del fenómeno hace que todavía no sea tan fácil apreciar el impacto de estas políticas conjuntas. Con el grueso de la clase dirigente formado en otro mundo, parcelado en estados nacionales con absoluto dominio sobre las provincias y municipios, coartando la libertad de expansión y proyección transfronteriza, se presentan nuevos desafíos y amenazas para que este tipo de cooperación y coordinación finalmente prosperen en la práctica de gobierno.

En primer lugar, muchas veces estos procesos son subestimados por los actores de nivel nacional, mucho más propensos a la concentración de la toma de decisiones y reacios a descentralizar el juego de las políticas públicas.

En segundo lugar, las entidades subnacionales deben entender el rol complementario de sus acciones: no están para reemplazar a los gobiernos centrales, sino para contribuir y facilitar que los lineamientos generales de políticas públicas lleguen al nivel de implementación local.

Tercero, pero no menos importante, es la falta de personal capacitado para coordinar esfuerzos en el plano multinivel, en el que la cooperación no es a voluntad sino una obligación por necesidad. La falta de preparación de los funcionarios públicos que deben velar por una cooperación fluida entre niveles aumenta los costos (en tiempo y dinero) de estructuras que corren el riesgo de convertirse en cascarones burocráticos que no lleven soluciones concretas a los problemas regionales.

Hoy el mundo presenta un escenario de tensiones frente a estos cambios que profundizan la crisis del Estado-Nación como actor preponderante del escenario internacional. Aunque siga siendo fundamental para garantizar el funcionamiento del ordenamiento económico global, también es cierto que en muchos casos se genera la ilusión de que es una institución en vías de extinción. Es por eso que los brotes nacionalistas que se oponen a una mayor vinculación a través de las fronteras están a la orden del día, con numerosos ejemplos alrededor del mundo.

Aunque ese contexto internacional obliga a tomar decisiones en un marco de incertidumbre, las tendencias estructurales hacia la profundización de la integración transfronteriza de las entidades subnacionales son un hecho innegable, que sólo es resistido por aquellos que son incapaces de comprender la evolución político-económica de las relaciones entre los diversos actores y espacios en el plano global.

 

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